Le 10 domande essenziali sul Referendum Costituzionale

Nella lunghissima campagna elettorale che ci sta accompagnando al Referendum Costituzionale non mancano slogan, accuse e interpretazioni differenti da parte di entrambi gli schieramenti. Proviamo a chiarire ogni dubbio con le 10 domande che tutti si fanno ma a cui non è facile trovare risposta.

Il Referendum Costituzionale è l’occasione per dimostrare che finalmente l’Italia può cambiare o una pericolosa svolta autoritaria nel bilanciamento dei poteri? In un dibattito politico sempre più polarizzato e strillato comprendere chiaramente su cosa siamo chiamati a votare non è facile, ed ogni giorno siamo infatti sommersi da nuove dichiarazioni e slogan da parte di entrambi gli schieramenti, SI e NO. Quali di queste affermazioni sono vere e quali sono, appunto, solo slogan? 10 domande e 10 risposte, nel merito e supportate da dati, per arrivare al 4 dicembre veramente informati.

Nota: ogni frase compresa fra virgolette è stata presa direttamente dal testo della riforma, che potete trovare qui, con a fronte il testo dei vecchi articoli per apprezzare meglio le modifiche.

Da chi sarà composto il nuovo senato?

Il Senato, nel caso vittoria del SI, non verrà abolito, ma i suoi membri passeranno dagli attuali 315, più senatori a vita, a 100, di cui “novantacinque senatori rappresentativi delle istituzioni territoriali e cinque senatori che possono essere nominati dal Presidente della Repubblica”. I senatori part-time si divideranno quindi fra il lavoro a Palazzo Madama e nell’istituzione territoriale di provenienza; ai consiglieri-senatori e ai sindaci-senatori saranno poi riconosciute le prerogative dei parlamentari in quanto ad arresti, perquisizioni e intercettazioni, garantendo loro quindi l’immunità parlamentare. I senatori continueranno inoltre a non avere vincolo di mandato e quindi non avranno alcun obbligo di agire secondo le istruzioni ricevute dall’ente di provenienza, al contrario di quanto per esempio avviene in Germania, dove i membri del Bundesrat provenienti da un determinato Land devono votare in modo unitario.

Come verranno scelti i senatori?

I componenti del nuovo Senato non verranno eletti direttamente dai cittadini, ma “i Consigli regionali e i Consigli delle Province autonome di Trento e di Bolzano eleggono, con metodo proporzionale, i senatori tra i propri componenti e, nella misura di uno per ciascuno, tra i sindaci dei Comuni dei rispettivi territori”; perciò 74 senatori saranno eletti tra i membri dei Consigli regionali e 21 saranno sindaci. Secondo il Servizio Studi della Camera i seggi saranno così distribuiti: 2 seggi per Valle d’Aosta, Provincia aut. Bolzano, Provincia aut. Trento, Friuli-Venezia Giulia, Liguria, Umbria, Marche, Abruzzo, Molise, Basilicata, 3 seggi per Calabria e Sardegna, 5 seggi per la Toscana, 6 seggi per Emilia-Romagna e Puglia, 7 seggi per Piemonte, Veneto e Sicilia, 8 seggi per il Lazio, 9 seggi per la Campania e 14 seggi per la Lombardia. I senatori nominabili dal presidente della Repubblica “durano in carica sette anni e non possono essere nuovamente nominati”, mentre il mandato dei 95 senatori rappresentativi delle istituzioni territoriali coincide con quello “degli organi […] dai quali sono stati eletti”. Perciò se cade il Consiglio o il mandato da consigliere o sindaco finisce, il senatore cesserà anche il suo mandato al Senato. L’elezione indiretta avverrà “in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi, secondo le modalità stabilite” da una legge che sarà successivamente “approvata da entrambe le Camere”. Non risulta quindi al momento chiaro come verranno eletti e come verrà garantita la proporzionalità, per esempio in quelle regioni dove saranno eletti due rappresentati, dove o verrà sottostimata la minoranza, con due eletti fra la maggioranza, o sovrastimata, con un seggio a testa fra le due liste più rappresentative.

Quali funzioni avrà il nuovo Senato?

Il Senato perde funzioni importanti come il rapporto di fiducia con il Governo, la funzione di indirizzo politico, parte della funzione legislativa e quella di controllo dell’operato dell’esecutivo, principalmente poiché i deputati continueranno a “rappresentare la Nazione”, mentre i senatori rappresenteranno le “istituzioni territoriali”. Il bicameralismo paritario è però solo parzialmente superato, in quanto la funzione legislativa è esercitata collettivamente per “le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali, e soltanto per le leggi di attuazione delle disposizioni costituzionali concernenti la tutela delle minoranze linguistiche, i referendum popolari, le altre forme di consultazione di cui all’articolo 71, per le leggi che determinano l’ordinamento, la legislazione elettorale, gli organi di governo, le funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città metropolitane e le disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni, per la legge che stabilisce le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea, per quella che determina i casi di ineleggibilità e di incompatibilità con l’ufficio di senatore”. Inoltre l’articolo 70 prosegue recitando che “Ogni disegno di legge approvato dalla Camera dei deputati è immediatamente trasmesso al Senato della Repubblica che, entro dieci giorni, su richiesta di un terzo dei suoi componenti, può disporre di esaminarlo. Nei trenta giorni successivi il Senato della Repubblica può deliberare proposte di modificazione del testo, sulle quali la Camera dei deputati si pronuncia in via definitiva. Qualora il Senato della Repubblica non disponga di procedere all’esame o sia inutilmente decorso il termine per deliberare (…) la legge può essere promulgata”. Il costituzionalista Alessandro Pace, in suo contributo nella Rivista dell’Associazione Italiana dei Costituzionalisti (che trovate qui), ha fatto notare come i procedimenti legislativi passeranno dai tre attuali (procedimento normale, di conversione dei decreti legge e costituzionale) agli otto previsti dalla Riforma Boschi.

La riforma diminuisce i costi della politica?

Il ministro Boschi, in un intervento alla Camera, aveva annunciato risparmi garantiti in 500 milioni di euro: 120 per la riduzione del numero e delle indennità dei senatori, 320 milioni per l’abolizione delle Province e ulteriori 20 milioni dalla soppressione del Cnel. Un documento redatto dalla Ragioneria dello Stato nel 2014 ha però fornito cifre diverse: 49 milioni di risparmi per la trasformazione del Senato, 8.7 milioni per la soppressione del Cnel, mentre non si è pronunciata sui risparmi dell’abolizione delle Province, giudicandoli quantificabili “solo alla completa attuazione della legge di riordino”. Soffermandosi maggiormente sul Senato è possibile notare come nel 2015, stando al bilancio pubblicato, questo abbia speso 540,5 milioni di euro, di cui il 43,2% per “spese previdenziali” di senatori e personale non più al servizio di Palazzo Madama. Dell’oltre mezzo miliardo di euro sono circa 80 milioni di euro le risorse direttamente riconducibili alle “competenze dei senatori” e ai “rimborsi per le spese sostenute per lo svolgimento del mandato”, spese che verrebbero ridotte in caso di vittoria del SI, poiché con l’approvazione della riforma i futuri senatori cesseranno di ricevere l’indennità parlamentare.

La partecipazione popolare viene aumentata?

Le firme necessarie per presentare una proposta di legge di iniziativa popolare triplicano, passando da 50mila a 150mila. Non sono però chiari il destino e il calendario di queste leggi poiché la riforma recita che questi aspetti saranno garantiti “nei tempi, nelle forme e nei limiti stabiliti dai regolamenti parlamentari”, non chiarendoli ma rimandandoli a decisione futura dei parlamentari. Per quanto riguarda i referendum abrogativi invece, la richiesta deve essere presentata sempre da 500.000 elettori, ma se questa viene presentata da più di 800.000, cioè il 60% in più, il quorum necessario cambia, diventando “la maggioranza dei votanti alle ultime elezioni della Camera dei deputati”. Per quanto riguarda invece le scelte degli elettori è importante sottolineare che il Parlamento sarà, secondo molte stime, composto in maggioranza da non-scelti. Grazie al combinato dei 100 capilista bloccati previsti dall’Italicum e delle candidature plurime (uno stesso candidato può presentarsi fino in 10 circoscrizioni), il 60% dei deputati non saranno eletti tramite preferenze ma nominati dai partiti, in particolare i seggi delle liste minoritarie saranno quasi esclusivamente occupate dai rispettivi capilista.

Il voto del Referendum riguarda anche la legge elettorale?

No, per riformare la legge elettorale è sufficiente una legge ordinaria e non un processo di revisione costituzionale, perciò il quesito referendario non riguarda la modalità di elezione dei parlamentari. È però importante chiarire alcuni punti: la legge elettorale attualmente in vigore è l’Italicum, approvata nel maggio 2015, e recante le disposizioni per l’elezione della sola Camera dei Deputati. Infatti, nel presentare la riforma costituzionale, i promotori della stessa, fino a pochi mesi fa, avevano sempre sottolineato l’importanza del combinato disposto riforma costituzionale/legge elettorale, tanto che l’Italicum non disciplina l’elezione dei senatori. L’enfasi sulla necessità di questa riforma elettorale può essere evidenziata anche dal percorso che ha portato alla sua approvazione, caratterizzato dall’emendamento super-canguro del 27 gennaio 2015 al Senato e dall’apposizione della fiducia il 27 aprile alla Camera, due provvedimenti che hanno annullato qualsiasi discussione o modifica, dopo che erano già state annullate le discussioni nelle commissioni competenti. «Gli unici precedenti di questioni di fiducia imposte in materia elettorale — segnala il costituzionalista Zagrebelsky — risalgono ai poco edificanti casi della legge Acerbo (vigente il fascismo) e della legge ‘truffa’». Ultimamente però il Presidente del Consiglio Renzi sembra aver cambiato opinione, affermando come sia possibile cambiare la legge elettorale, ma che il Referendum resta la più importante. Ma quali sono i tratti distintivi dell’Italicum? Con le finalità di assicurare maggiore governabilità e un vincitore certo delle elezioni, viene assegnato un premio di maggioranza del 54% dei seggi (340 su 630) a quella “lista”, da intendersi un partito, che dovesse raggiungere la soglia del 40% dei voti validi oppure vincere al secondo turno nel confronto tra le due liste più votate. Un problema è che, dopo aver innalzato fino al 40% dei voti validi la soglia per poter vincere al primo turno, non ne è prevista alcuna per poter accedere al ballottaggio. I detrattori dell’Italicum fanno notare come consenta infatti anche a una lista scarsamente rappresentativa di ottenere un premio pari al doppio (o più) del consenso reale. Per assurdo, una lista, o un partito, che ottiene il 15–20% dei voti al primo turno può conquistare al ballottaggio il 54% dell’unica Camera elettiva del Parlamento. Il premio inoltre risulta tanto più consistente quanto minore è il consenso elettorale: per esempio una lista con il 40% dei voti validi ottiene un premio pari al 14% dei seggi, mentre una lista con il 45% dei voti ha un aumento pari soltanto al 9% dei seggi.

È davvero il bicameralismo perfetto a rallentare il processo legislativo?

Nella scorsa legislatura ci sono voluti in media 442 giorni per approvare un disegno di legge parlamentare e 116 per i disegni di legge del governo. Questi tempi lunghi sono causati dalla navetta fra Camera e Senato, ovvero dai passaggi e modifiche fra i due rami del Parlamento, o dalla mancanza di maggioranza e accordi per sostenere le leggi? Dai dati del Servizio Studi del Senato risulta che nella passata legislatura (l’ultima di cui si hanno dati completi) su 391 disegni di legge approvati, 301 hanno avuto solamente un passaggio alla Camera e al Senato, senza quindi nessuna navetta. Di queste “leggi sprint”, quasi la metà, 131, erano ratifiche di trattati internazionali, dove quasi mai c’è da cambiare il testo, ma anche togliendo queste ultime, la cifra che resta è considerevole: per 170 tra disegni di legge e decreti non sono state necessarie modifiche. Quando c’è invece stata la navetta 75 disegni di legge sono stati approvati dopo tre letture,12 dopo 4 letture, mentre solo 3 provvedimenti hanno viaggiato più di quattro volte. Le leggi che sono ferme da centinaia di giorni in una delle due Camere sono infatti quelle a più alto contenuto etico o dove la mediazione tra i partiti è maggiormente inconciliabile, come quelle sul reato di tortura, sulla prescrizione, sullo ius soli, o come lo era rimasto il disegno di legge sulle unioni civili. Nei primi due anni della legislatura in corso (dati fino a gennaio 2016) la navetta si è resa necessaria in 19 casi, ed in molti di questi, proprio per evitare l’eccessivo prolungamento dell’iter legislativo, il Governo ha apposto la fiducia (alcuni esempi sono il Job Act, la modifica del 416-ter, il Decreto Competitività, il Decreto Riforma della PA o la legge di stabilità 2014).

Come funzionano le cose negli altri Paesi europei?

In molti Paesi europei, come Finlandia, Danimarca, Svezia, e Grecia, la seconda camera, o camera alta, non esiste nemmeno, mentre nei maggiori Paesi europei, Francia, Germania, Regno Unito e Spagna, ci sono due camere ma senza le caratteristiche di un bicameralismo perfetto. I senatori francesi sono 348, eletti tramite suffragio indiretto da un collegio di 150mila grandi elettori tra gli amministratori locali e le leggi devono essere approvate da entrambe le camere. Il Senato tedesco, il Bundesrat, ha solo 69 membri, un potere legislativo limitato ad alcune materie, soprattutto riguardanti i Land e i rappresentanti di ogni Land devono votare allo stesso modo. L’equivalente britannico del Senato è la Camera dei Lord, che riunisce 26 lord spiritual, esponenti della chiesa anglicana, e 789 lord temporal, che in parte si tramandano seggi ereditari, e in parte sono nominati a vita dalla regina e ha un potere di controllo non vincolante sull’attività legislativa. Il Senato spagnolo infine è eletto in gran parte a suffragio universale diretto, solo 57 senatori su 266 sono eletti dagli organi legislativi delle autonomie locali e ha poteri legislativi ma non dà fiducia al Governo. Maggiori informazioni su tutti i Paesi europei possono essere trovate qui. Per quanto riguarda la velocità di approvazione delle leggi, secondo i dati dal 1997 al 2013 della Camera dei deputati, la Germania produce 144 leggi all’anno, l’Italia 120, la Francia 91, la Spagna 45 e il Regno Unito 42, con una media europea di 88. E’ importante sottolineare però come certi confronti siano difficili da fare e commentare, per i differenti processi di approvazione delle leggi e di ratifica dei trattati; l’efficacia del processo legislativo di un paese è infatti la somma di diversi elementi, dalla velocità di approvazione, al numero di leggi approvate, ma forse soprattutto alla qualità delle stesse.

Cosa cambia nel rapporto fra Stato e Regioni?

La riforma va a modificare l’art. 117 della Costituzione, cancellando l’attuale potestà legislativa “concorrente”, secondo la quale lo Stato è competente a formulare i principi fondamentali della materia e la Regione è competente a varare la normativa di dettaglio, con la quale cioè Stato e Regioni fanno le leggi insieme. La riforma assegna allo Stato in via esclusiva alcune materie espressamente elencate, mentre le Regioni sono competenti per altre materie, anche queste indicate chiaramente. Tutto ciò che non è espressamente riservato alla competenza esclusiva dello Stato spetta, in generale, alle Regioni. Molti costituzionalisti affermano però che in alcuni casi questo confine non è così netto. Un esempio sono la tutela della salute e la sanità, dove ora la competenza è concorrente e con la riforma verranno assegnate allo Stato “le disposizioni generali e comuni per la tutela della salute” e alle Regioni “la programmazione e organizzazione dei servizi sanitari e sociali”, con la conseguenza che difatti molti dubitano cambierà qualcosa. Una novità importante è poi l’introduzione di una “clausola di supremazia” che permette al Governo di intervenire anche in materie che non sono di sua competenza esclusiva “quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale”, frase ritenuta da molti troppo generica e che potrà essere causa di innumerevoli ricorsi alla Corte Costituzionale per risolvere le controversie che si verranno a creare.

C’è un rischio di deriva autoritaria con la nuova riforma?

Il costituzionalista Gustavo Zagrebelsky, sostenitore del No, ha affermato che “molti di noi sono preoccupati per rischi di derive autoritarie o di concentrazione al vertice delle istituzioni che ci fanno dire che rischiamo di passare da una democrazia a una oligarchia”. Chi accusa questa riforma di aprire la strada ad una deriva autoritaria lo fa principalmente per due ragioni, collegate fra loro: i parlamentari scelti direttamente dai cittadini diminuiscono, lasciando alla politica ed ai partiti la scelta di deputati e senatori; questo soprattutto tenendo conto dell’Italicum come legge elettorale, che come già detto contiene il meccanismo dei capilista bloccati e assegna un premio di maggioranza che consentirà al partito vincente di governare per cinque anni, presumibilmente senza bisogno di larghe intese o accordi di altro tipo. Se quindi da un lato c’è una richiesta di un sistema di maggiori garanzie, dall’altro c’è l’esigenza di cambiare uno stesso sistema, che lungo tutta la storia repubblicana, è stato costellato da frequenti cadute di governi e di episodi di transfughismo parlamentare.

Luca Peluzzi

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